Государственный финансовый контроль в автономных учреждениях

Наблюдательный совет — новый для бывших бюджетных учреждений орган управления. В его состав входят представители учредителя автономного учреждения, исполнительных органов государственной власти или местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом (то есть представители собственника имущества, закрепленного за АУ на праве оперативного управления), а также представители общественности. 

В совете должно быть не менее пяти и не более 11 членов (ст. 10 Закона об АУ).

Работу Наблюдательного совета и контроль с его стороны нельзя напрямую отнести к государственному финансовому контролю, поскольку, как большинство коллегиальных органов, наблюдательный совет АУ принимает решение большинством голосов. Согласно Закону об АУ голос представителей исполнительных органов государственной власти или местного самоуправления, входящих в Наблюдательный совет, решающим не является.

В компетенцию Наблюдательного совета АУ в том числе входит рассмотрение проектов отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании его имущества, об исполнении плана финансово-хозяйственной деятельности, годовой бухгалтерской отчетности. Также Наблюдательный совет рассматривает предложения руководителя АУ о совершении крупных сделок и сделок, в совершении которых у руководителя имеется заинтересованность, решает вопросы проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности и утверждения аудиторской организации и т. д. При этом решения Наблюдательного совета по вопросам сделок и аудита обязательны для автономного учреждения.

Конечно, проанализировав Закон об АУ, можно констатировать, что переход государственных учреждений в статус АУ обеспечит им большую финансовую свободу в части распоряжения собственными доходами. Однако по-прежнему данные учреждения будут зависимы от государства (муниципалитета), выделяющего им бюджетные средства для реализации государственного (муниципального) задания, объемы которого со временем должны будут уменьшиться. 

Следует предположить, что предоставленная АУ свобода в хозяйственной сфере изначально будет для их руководителей большой проблемой. Никто не учит бюджетное учреждение зарабатывать деньги, у данных учреждений иная суть — удовлетворение социальных интересов. При этом АУ, сохраняя ту же суть, должны осуществлять самостоятельную хозяйственную деятельность в рамках договорных отношений, регулируемых Гражданским кодексом РФ (далее — ГК РФ). При этом согласно ст. 41 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ) доход от платной деятельности бюджетных учреждений является неналоговым доходом бюджета. В свою очередь доходы автономных учреждений к категории неналоговых доходов бюджета не относятся.

В свою очередь правомерность деятельности АУ в части реализации государственного (муниципального) задания будет подлежать государственному финансовому контролю прежде всего со стороны органов Федерального казначейства и Росфиннадзора. Если обратиться к положениям БК РФ, то основными мерами государственного принуждения по ст. 282 БК РФ являются:

• предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
• блокировка расходов;
• изъятие бюджетных средств;
• приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
• наложение штрафа;
• начисление пени;
• иные меры, предусмотренные БК РФ и федеральными законами.

Поскольку меры государственного принуждения могут носить компенсационный (обеспечительный) характер или быть мерами пресечения или предупреждения правонарушения, то установление самого факта правонарушения, а следовательно, и вины нарушителя для их применения не требуется. Таким образом, применение мер принуждения, предусмотренных ст. 282 БК РФ, возможно и в отсутствие вины АУ. В данном случае отсутствуют различия между бюджетным и автономным учреждениями как субъектами бюджетного контроля.

АУ ведут самостоятельную хозяйственную деятельность, которая является объектом налогового контроля. Если обратиться к классификации форм государственного финансового контроля, то налоговый контроль является вневедомственным контролем, объектом которого выступает финансово-хозяйственная деятельность проверяемого субъекта, в том числе АУ. Статья 87 Налогового кодекса РФ (далее — НК РФ) закрепляет основные виды налоговых проверок (камеральная и выездная), при этом следует помнить, что осуществление налоговых проверок — это не обязанность, а право налоговых органов (ст. 31 НК РФ).

В соответствии с положениями НК РФ АУ подлежат как камеральной (ст. 88 НК РФ), так и выездной проверке (ст. 89 НК РФ).

Следовательно, при проверке АУ налоговый орган рассматривает данные учреждения как обычных участников налоговых правоотношений, не наделенных никаким "специальным статусом". В связи с этим АУ, как любой субъект, осуществляющий самостоятельную хозяйственную деятельность, должно использовать методы налогового планирования в целях минимизации своих налоговых обязательств. Иными словами, для АУ станет актуальным переход на специальные режимы налогообложения, в частности на упрощенную систему налогообложения.

Следует подчеркнуть, что ст. 2 Закона об АУ устанавливает основные положения об АУ как некоммерческих юридических лицах, то есть организациях, не имеющих основной целью своей деятельности извлечение прибыли (типы некоммерческих организаций представлены на рис. 2). Так, ч. 2 названной статьи воспроизводит применимые к АУ правила п. 1 ст. 48 ГК РФ и п. 1 ст. 3 Федерального закона от 12 января 1996 года N° 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее — Закон N° 7-ФЗ).

В соответствии с п. 3 ст. 3 Закона N° 7-ФЗ любая некоммерческая организация вправе в установленном порядке открывать счета в банках на территории РФ и за ее пределами. Следовательно, виды и количество банковских счетов АУ не ограничиваются законодательством. Такие счета могут быть открыты в российских и иностранных банках независимо от страны нахождения. Необходимо обратить внимание на то, что руководитель АУ обязан представлять свои предложения о выборе кредитных организаций, в которых АУ намерено открыть банковские счета, на рассмотрение 

Наблюдательного совета АУ (п. 11 ч. 1 ст. 11 Закона об АУ) как контрольно-надзорного органа.